海峡两岸通航问题研究

张冠华  王建民  朱磊  胡石青

目  录

一、总论

（一）两岸通航问题的由来与沿革

（二）现阶段两岸通航的基本特征

二、现阶段两岸通航的主要方式

（一）两岸海上航运的发展与方式

（二）两岸空中航运的发展与方式

（三）福建沿海与金门、马祖的通航

三、台当局两岸通航政策与策略分析

（一）台当局两岸通航政策的演变

（二）台当局两岸通航政策的基本考虑

（三）现阶段台当局关于两岸通航的基本政策与立场

四、直航对台湾经济及两岸经贸关系影晌评估

  （一）直航对台湾企业营运成本的影响

（二）直航对台湾航运角色与地位的影响

（三）直航对台湾总体经济的影响

五、影响未来两岸通航的主要因素

（一）岛内政局演变

（二）两岸关系形势演变

（三）岛内经济走向

（四）国际形势变化

六、结论

附录

两岸通航大事记

摘  要

两岸实现直接“三通”，是两岸经贸关系实现正常化的基本前提和主要特征。狭义的“三通”是指通商、通邮与通航，广义的“三通”则应是两岸资金、货物与人员的直接双向往来。就狭义的“三通”而言，两岸通商与通邮均已取得较大进展，但由于两岸未实现直接通航，使得两岸经贸及人员往来仍处于间接状态。因此两岸通航是目前“三通”问题的关键所在。

两岸实现直航是两岸经济发展和各方面交往的客观需要，符合两岸人民利益。自1979年大陆首倡“三通”以来，两岸通航取得一系列进展，大体可分三个阶段：一是两岸间接通航阶段（70年代末至80年代中），以港资、台资、外资为主的船舶公司，开始经第三地（如香港）换船运输两岸间货物； 二是两岸间接直航阶段（80年代中至90年代中），以港资、 台资、外资为主的船舶公司，可以不换船经第三地运输两岸间货物；三是两岸试点直航与局部直航阶段（90年代中至今），部分两岸船舶公司可以参与两岸间海上运输，空中航运也实现经第三地（如香港和澳门）不换机的间接直航。但是，两岸迄今仍未实现全面直航。基本上，海上航运主要采用过中转航运、试点直航、弯靠航运及宗教直航4种方式，空中航运主要采用过港台航运、台澳航运和春节包机3种方式，均非两岸真正意义上的直航。

大陆方面始终不遗余力地推动两岸实现包括全面直航在内的全面“三通”，其基本立场和主要政策是：第一，两岸应尽快实现“三通”。1979年，全国人大常委会发表《告台湾同 胞书》提出，“我们希望双方尽快实现通航通邮，以利双方同胞直接接触”，“我们相互之间完全应当发展贸易，互通有无，进行经济交流”，第一次提出“三通”的主张。第二，两岸“三通”是两岸中国人的内部事务。1990年召开的全国对台工作会议上，明确规定“一个中国、双向直航、互惠互利”为两岸通航的基本原则。第三，不因政治分歧影响和干扰两岸“三通”。200年国台办发表《推进两岸“三通”政策说明书》，以政策宣示方式指出，“三通”商谈不是政治谈判，在这种商谈中可以不涉及一个中国的政治含义，协商方式可以尽量灵活，解决办法应当简单易行，力求使技术问题单纯化、解决方式便捷化。在台湾当局造成海协与海基会对话、商谈无法恢复的形势下，可采取由两岸民间行业组织协商“三通”的办 法。两岸之间的政治分歧不应成为阻挠“三通”的借口和障碍。

两岸至今不能实现全面直航的原因在于台湾当局设置的政治障碍。台湾当局的两岸通航政策经历了以下几个主要阶段：一是全面禁止时期（1979 -1986年），标志是台当局提出“不接触、不谈判、不妥协”的“三不政策”，顽固拒绝大陆的“三通”主张；二是有限松动时期（1987 -1991年），在两岸“三通”交流元法阻挡的形势下，台湾当局拒绝“三通”的立场开始松动，标志是1991年台湾当局制定“国家统一纲领”，首次将“开放两岸直接通邮、通航、通商”列入国家统一的“中程阶段”，但同时附带诸多政治条件，将“三通”视作与大陆讨价还价、要求大陆承认其“对等政治实体”地位的政治筹码；三是顽固抗拒时期（1992 -1999年），标志是1992年台湾当局颁布“两岸人民关系条例”，以“法律手段”明确禁止两岸直航，同年公布的《两岸直航问题与展望说贴》声称现阶段直航将危及岛内安全；四是被迫变通时期（2000年至今），标志是2000年台湾当局公布《试办金门马祖与大陆地区通航实施办法）（即“小三通”），及2003年陈水扁抛出“两岸直航三阶段论”，显示台湾当局虽未改变阻挠两岸直航的本质，但在岛内外各界的不断要求和强大压力下，被迫展现姿态及 在某些方面有所变通，一方面缓解压力，另一方面意图将两岸直航变成其实现“一边一国”政治图谋的工具。台湾当局利用两岸直航，在技术性问题处理上掺杂其“一边一国”的政治意图，处处企图凸显“国与国”通航意味。其一，航线定位方面，虽定位成“特别航线”（海运）或“两岸航线”（空运），但提出外籍船舶和外国航空公司均可以参与两岸航运；其二，航点选择上方面，只开放其国际港口和国际机场与大陆直航，本属“国内港口”的金门港在开放“小三通”后立即升格为“国际港口”；其三，航路规划方面，坚持空中直航须绕航第三地（香港或琉球）；其四，航运协议方面，海上直航主张依照国际海运公约及双边海运协议方式签约，空中直航主张依照芝加哥公约体系和双边空运协议方式签约；其五，挂旗、证照等问题，台当局虽同意通过两岸协商解决，但主张按国际惯例与规则处理。

从经济角度看，两岸全面直航的实现，将改变海峡两岸及港澳地区原有的经济关系和利益分配格局，总体上有利于台湾经济和两岸经贸往来的发展。首先，对台湾经济的影响方面，直航将降低台湾企业营运成本（运费及时间），增强台湾海空航运的地位（运量与类型），促进台湾“运筹中心”的定位（外资与基础建设）；其次，对大陆经济的影响方面，直航将使大陆航运企业获利增加，港澳相关产业利润转移，东南沿海尤其是福建、上海等地获得新的发展机遇等；再次，对两岸经贸的影响方面，直航将使两岸经济关系正常化大步向前迈进，促进台商在大陆的投资，方便两岸企业与跨国企业的两岸布局，实现经济资源的优化配置，促进两岸经济的共同繁荣与发展。

两岸通航问题的未来发展将受制于以下因素:岛内政局、两岸关系、台湾经济、国际形势等条件的变化。但总的来说，可以有以下结论：一是两岸通航形势越来越不利于台湾当局；二是两岸通航的已有进展为今后实现全面直航奠定了有利基础；三是两岸通航问题的经济影响越来越大；四是两岸直航对大陆“反独遏独”有重要意义；五是台湾当局抗拒直航的意识将进一步强化。

为此，本研究提出以下建议：第一，两岸直航符合祖国和平统一的战略利益，应继续高举“三通”大旗。这不仅是大陆今后掌握两岸关系主导权的重要方面，也是推进祖国和平统 一的重要步骤。两岸直航的长远意义在于“反独促统”。第二，今后一个时期应利用两岸直航议题遏制“台独”分裂势力的发展。今后大陆处理两岸直航议题应注意区分少数岛内 “台独”分裂势力与多数岛内民众之间的利益。当前，要求尽快实现两岸直航已成为岛内各界的主流意识，应充分利用这一民意基础，争取岛内民心，分化岛内支持“台独”的民意基础。第三，继续强化大陆处理两岸直航问题的务实主张与立场。第四，利用直航议题做好岛内分化工作。利用两岸民间沟通与协商渠道，在两岸直航议题上加强与岛内民意机构、民意代表、县市政府、各主要工商团体与重要非政府组织进行交流与沟通，特别是注意直航问题在台湾内部利益分配上的不同，有针对性地开展工作，对岛内各阶层乃至民进党内部进行分化工作。第五，在未来两岸直航问题处理上，进一步强化国内事务原则。针对陈水扁当局欲将两岸直航国际化的企图，我应在两岸直航事务的具体处理上坚持一个中国原则，只要台当局不承认“一个中国原则”和“九二共识”，就要在直航协商中采用民间对民间方式，对复委托或“香港模式”中台“陆委会”官员直接参与谈判的方式应慎重处理。在航线定位、旗证、签约模式等问题上，可以适当模糊化处理，但不能允许外国籍船舶或航空器参与两岸货运经营、签 约模式不能依国际公约处理，在实际操作中落实一个中国原则。第六，对于台当局提出的各种变通性通航措施，如货运包机、自由贸易港区、境外航运中心“通关、入境”等变通方式，可视两岸关系形势加以处理。

目前，两岸通航问题已成为两岸“三通”的关键所在，也是当前和未来两岸斗争的焦点之一。尤其今后四年大陆将以综合运用政治、经济、法律等手段反对和遏制“台独”作为对台工作的首要任务。在此形势下，如何采取相应策略，既运用两岸通航问题达到“以经遏独”的目标、又争取能够最大 程度地争取台商和岛内民心，是未来四年大陆对台工作面临的重要课题。本课题的宗旨是要深入研究和分析两岸通航问题的现状、台当局在直航方面的相关政策与未来思路，以及两岸通航的政治与经济影响，为大陆今后处理“三通”问题提供政策参考。

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